Newsletter 09/2022

Amministrare, oggi. Gli archivi al tempo del PNRR

“Gli Archivi al tempo del PNRR”: è il titolo del numero 2/2022 della “Rivista elettronica di diritto, economia, management” dedicato agli archivi digitali con riferimento in particolare al processo di trasformazione digitale  che “scandisce” oggi (dovrebbe scandire oggi, ma siamo appena agli inizi) il passaggio da una “amministrazione pubblica analogica” ad una “amministrazione nativamente digitale”. Il riferimento al PNRR è d’obbligo perché tutte le “missioni” di tale piano(in particolare la missione n.1) sono caratterizzate da processi digitali nei quali gli “archivi” costituiscono lo “snodo” di questo transito digitale: più gli archivi pubblici sono formati, gestiti e conservati in modalità digitale e più questo stesso transito esprime e garantisce il processo stesso di trasformazione digitale. Gli archivi sono lo snodo di un processo di riorganizzazione dell’intero settore pubblico, sono la caratterizzazione di un nuovo assetto dei processi organizzativi, esprimono una riqualificazione dell’azione amministrativa e dei servizi ai cittadini e alle imprese. Gli archivi sono “centrali” per il rinnovamento amministrativo, istituzionale, organizzativo perché i dati pubblici sono necessari ed indispensabili per programmare, dirigere, decidere, gestire, monitorare, controllare, ecc. Gli archivi come contenitori ma anche come generatori di dati per il “governo”; gli archivi come “memoria” della vita amministrativa e della vita politico-istituzionale, delle comunità locali, dei processi di democrazia (e non). Gli archivi come “passato” che genera il “futuro”. Gli archivi digitali come nuovi  snodi, contenitori, memoria, rinnovamento del settore pubblico in tutti i suoi aspetti: documentali, informativi, comunicativi, organizzativi, procedurali e procedimentali, gestionali, di servizio, ecc.

“Gli archivi al tempo del PNRR”: è il contributo di Autori che vivono in diretta e quotidianamente il processo di trasformazione e transito digitale; contributo denso di vita, di impegno, di criticità e di graduali passaggi per una nuova amministrazione.

Ringrazio gli Autori di questo numero “speciale” della Rivista per la loro “testimonianza” in questa epoca di cambiamenti profondi.

Ringrazio in particolare l’amico e collega Gianni Penzo Doria per avere ideato e realizzato questo numero con tutto il peso della sua preparazione scientifica e professionale e per la sua grande dedizione all’evoluzione stessa della cultura archivistica, documentale, informativa pubblica, e quindi all’evoluzione dello stesso concetto di “amministrazione”.

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Il ruolo di AGID, Agenzia per l’Italia Digitale, nel processo di trasformazione digitale e per l’attuazione del PNRR: linee guida, criteri metodologici e regole tecniche. Linee guida sulla formazione, gestione, conservazione dei documenti informatici.

di Donato A. Limone

1.Premessa

Con questo terzo articolo (il primo di carattere introduttivo ai processi di trasformazione digitale; il secondo dedicato al piano triennale dell’informatica) chiudiamo una breve riflessione sugli “strumenti”  che AGID mette a disposizione delle Pubbliche Amministrazioni sia per supportare il processo di trasformazione digitale e sia per la progettazione e la realizzazione degli interventi del PNRR. 

L’intento di questi tre articoli è quello di contribuire alla più ampia diffusione delle linee guida, delle regole tecniche, degli indirizzi utili ai processi di innovazione organizzativa, tecnologica e di servizio delle P.A. Chi opera sui processi di riorganizzazione, razionalizzazione e semplificazione amministrativa (come chi scrive) è in grado di verificare in modo permanente come le “linee guida” non facciano ancora parte di una nuova cultura dell’amministrare e che i processi di digitalizzazione ancora sono legati alla “cultura degli applicativi” (è molto semplice e facile acquisire applicativi “confezionati”; utilizzarli ma senza integrarli con un approccio sistemico  [organizzazione; processi; digitalizzazione] come è l’approccio della trasformazione digitale). Questo modo di considerare la digitalizzazione ancora in termini solo di “automazione” è presente anche nei soggetti pubblici che hanno proposto progetti nel PNRR, con il risultato di non contribuire alla transizione digitale.

La conoscenza delle linee guida AGID permette quindi di sviluppare questa nuova cultura dell’amministrare: considerare tutti gli aspetti che supportano l’amministrare (organizzativi, procedurali, procedimentali, documentali, funzionali e tecnici; di servizio in rete). Il Governo e i decisori pubblici che si occupano primariamente del digitale dovrebbero dare particolare risalto all’AGID ed al suo ruolo: l’Agenzia è stata fino ad oggi considerata solo come un ente strumentale “per fare regole”ma non anche come una Agenzia che può e deve contribuire alla transizione digitale che non è solo espressione tecnologica. Con questi tre nostri articoli abbiamo inteso quindi dare un contributo per un “rilancio” dell’Agenzia nella logica “abbiamo una Agenzia facciamola funzionare per quello che deve fare”. In questo terzo articolo tratteremo della “centralità” del sistema documentale digitale delle P.A.

2. Il sistema documentale pubblico digitale

Le linee guida sul sistema documentale pubblico digitale (le regole tecniche del 2013/2014 e le linee guida vigenti 2020, in attuazione dal 1 gennaio 2022) hanno stabilito alcuni principi basilari che governano tutta la filiera documentale del sistema amministrativo pubblico: formazione, gestione, conservazione dei dati/documenti/informazioni.

I principi guida sono:

1. il sistema documentale pubblico deve essere formato, gestito, conservato “solo” in modalità nativamente digitale;
2. “nativamente digitale” significa che ciascun documento che faccia parte di un sistema documentale deve essere formato nel rispetto dei principi di cui all’art. 20, comma 1-bis del Codice dell’amministrazione digitale (integrità, immodificabilità, certezza dell’autore del documento informatico e del firmatario elettronico, ecc.); 
3. le P.A. devono formare solo documenti informatici che presentano le caratteristiche per essere considerati validi a tutti gli effetti di legge;
4. il sistema documentale di una amministrazione deve necessariamente essere progettato in tutte le sue parti per essere in linea con la normativa (sistema documentale by design);
5. è necessario quindi che le P.A. stabiliscano la data di avvio della produzione dei documenti solo in modalità digitale; oggi quasi tutte le amministrazioni procedono in modo “anarchico” generando sistemi misti analogico/digitale che costituiscono il blocco allo sviluppo del digitale nativo, funzionale, utile e dei servizi in rete;
6. le P.A. devono quindi devono stabilire di usare uno standard documentale (vedi allegati alle linee guida del 2020) ed essere in possesso di un gestionale documentale con il quale formare, gestire, conservare i documenti informatici, secondo quanto stabilito dai manuali per la formazione, la gestione, la conservazione degli stessi documenti informatici;
7. le linee guida Agid riguardano tutti gli aspetti relativi al sistema documentale, considerando quest’ultimo appunto un “sistema”;
8. tutti i dipendenti pubblici devono operare solo secondo le regole tecniche Agid e utilizzando il gestionale documentale acquisito che deve operare secondo le linee guida Agid;
9. tutti i dipendenti devono quindi avere una formazione di base per formare, gestire, conservare documenti informatici;
10. tutti i cittadini devono sapere come opera il sistema documentale digitale (pubblicare quindi sul sito non solo i manuali per la formazione, la gestione e la conservazione ma come devono funzionare i procedimenti amministrativi informatici e come i cittadini possono presentare istanze per ottenere risposte utili alla stesse loro richieste). 

Lo scopo delle linee guida Agid

In particolare, lo scopo delle linee guida è duplice: 

“a)  aggiornare le attuali regole tecniche in base all’art. 71 del Codice dell’amministrazione digitale (da ora in avanti CAD), concernenti la formazione, protocollazione, gestione e conservazione dei documenti informatici; 

b)  incorporare in un’unica linea guida le regole tecniche e le circolari in materia, addivenendo ad un “unicum” normativo che disciplini gli ambiti sopracitati, nel rispetto della disciplina in materia di Beni culturali”.

 

Ambito soggettivo di applicazione

Le “linee guida” sono applicabili ai soggetti indicati nell’art. 2 commi 2 e 3 del CAD, fatti salvi gli specifici riferimenti alla Pubblica Amministrazione.

Ambito oggettivo di applicazione

Le “linee guida” contengono le regole tecniche sugli ambiti disciplinati dalle seguenti disposizioni del CAD: validità ed efficacia probatoria dei documenti informatici (art. 20); disposizioni in materia di copie informatiche dei documenti analogici (art. 22, commi 2 e 3); copie analogiche di documenti informatici (art. 23); duplicati e copie informatiche di documenti informatici (art. 23-bis); documenti amministrativi informatici (art. 23-ter); riproduzioni informatiche (art. 23-quater); norme particolari per le P.A. (art. 34); di formazione di documenti informatici (art. 40); di protocollo informatico (art. 40-bis); di procedimento e fascicolo informatico (art. 41); dematerializzazione dei documenti delle P.A. (art. 43); conservazione ed esibizione dei documenti; requisiti per la conservazione dei documenti informatici (art. 44); valore giuridico della trasmissione (art. 45); dati particolari contenuti nei documenti trasmessi (art. 46); trasmissione dei documenti tra le P.A. (art. 47); segretezza della corrispondenza trasmessa per via telematica (art. 49); disponibilità dei dati delle P.A. (art. 50); sicurezza e disponibilità dei dati, dei sistemi e delle infrastrutture delle P.A. (art. 51); accesso telematico ai servizi della P.A. (art. 64-bis); istanze e dichiarazioni presentate alle P.A. per via telematica (art. 65).

Le “linee guida” sul documentale interessano gli articoli più importanti del Codice dell’amministrazione digitale ed anche per questo sono “fondamentali” nel processo di trasformazione e di transito digitale.

Le linee guida sono composte quindi da un documento di base e da 6 allegati: 1.
Glossario dei termini e degli acronimi; 2. Formati di file e riversamento; 3.Certificazione di processo; 4.
Standard e specifiche tecniche; 5.Metadati; 6.Comunicazione tra AOO di Documenti Amministrativi Protocollati, che sostituisce la circolare 60/2013 dell’AgID. 

Elementi metodologici delle linee guida


Le linee guida sono state strutturate sulla base di alcuni elementi metodologici che riportiamo di seguito con una sintesi di testi delle stesse linee guida:

“Obiettivo generale del documento è che la gestione complessiva del documento informatico risulti semplificata attraverso una visione d’insieme che aggrega in un “corpo unico” materie prima disciplinate separatamente”. 

“L’approccio utilizzato è di tipo olistico, ossia diretto a mettere in evidenza e a rappresentare le interdipendenze funzionali tra le varie fasi della gestione documentale dal momento della formazione fino alla selezione per lo scarto o la conservazione permanente”. 

“Le linee guida hanno carattere vincolante e assumono valenza erga omnes. Le linee guida sono inquadrate come un atto di regolamentazione, seppur di natura tecnica, con la conseguenza che esse sono pienamente azionabili davanti al giudice amministrativo in caso di violazione delle prescrizioni ivi contenute”. 

“La gestione documentale è un processo che può essere suddiviso in tre fasi principali: formazione, gestione e conservazione. Nell’ambito di ognuna delle suddette fasi si svolgono una serie di attività che si distinguono per complessità, impatto, natura, finalità e/o effetto, anche giuridico, alle quali corrispondono approcci metodologici e prassi operative distinte”. 

“Il sistema di gestione informatico dei documenti, la cui tenuta può anche essere delegata a terzi, affinché possa essere efficiente e sicuro deve essere necessariamente presidiato da specifiche procedure e strumenti informatici, in grado di governare con efficacia ogni singolo accadimento che coinvolge la vita del documento ed effettuata secondo i principi generali applicabili in materia di trattamento dei dati personali anche mediante un’adeguata analisi del rischio.”

“Una corretta gestione dei documenti sin dalla loro fase di formazione rappresenta inoltre la migliore garanzia per il corretto adempimento degli obblighi di natura amministrativa, giuridica e archivistica tipici della gestione degli archivi pubblici”.

Il “Manuale di gestione”

Per garantire un sistema documentale corretto e funzionale è necessario avvalersi di un “Manuale di gestione” completo per la gestione documentale, per il workflow documentale e degli applicativi utilizzati oltre che dei principi e delle regole per una corretta formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici. Ciò significa che tutte le Amministrazioni devono avere effettuato una razionalizzazione e semplificazione dei processi amministrativi e devono avere progettato il proprio sistema documentale. Peraltro tutte le P.A. devono sottoporre a semplificazione amministrativa il sistema documentale sia per effettuare controlli di gestione, sia per il trattamento e la protezione dei dati personali, sia per valutare le performance dei dirigenti pubblici, sia per valutare la qualità dell’azione amministrativa e la qualità dei servizi ai cittadini e alle imprese.

L’adozione e l’aggiornamento del “Manuale” costituisce obbligo di legge e devono essere resi pubblici sul sito dell’amministrazione. Un manuale da approvare non solo come un adempimento ma soprattutto come strumento indispensabile per una valorizzazione dei dati e dei documenti a fini di programmazione, direzione, gestione, controlli e monitoraggio. Le linee guida indicano tutti gli elementi che devono essere contenuti nel Manuale e che si riferiscono alla specifica amministrazione che  ha adottato il Manuale. 

Il Manuale quindi non è una operazione“standard”(forte tentazione di copiare i manuali di altre amministrazioni, a volte dimenticando di cancellare il nome dell’ente rispetto al quale è stata effettuata la copiatura) ma costituisce una grande occasione di riorganizzazione, di semplificazione dei processi, di riordino delle procedure e degli archivi, di qualificazione dei servizi e quindi una occasione di “apertura” dell’amministrazione verso l’esterno, le comunità locali, le altre amministrazioni e le organizzazioni private. Il sistema dei dati, dei documenti, delle informazioni come           centrale nella vita delle amministrazioni.

Fuori da questo contesto istituzionale innovativo (questa sì che è innovazione che riguarda 30 mila organizzazioni pubbliche ed oltre 3 milioni di pubblici dipendenti) non vi è trasformazione digitale e il PNRR si risolverà in una distribuzione di risorse finanziarie senza senso e risultati.